从2015年地方试点到现在，生态环境损害赔偿工作已经走过十年历程。今年1月，生态环境部联合最高法、最高检等11家相关单位印发《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》），旨在推动解决实践中的突出问题，回应地方关切。
4月8日，生态环境损害赔偿制度改革工作推进视频会议召开。会议系统总结十年来生态环境损害赔偿工作取得的成绩，交流工作经验，进一步推进工作高质量开展。
为推动地方充分了解并正确适用《意见》，中国环境即日起推出专家系列解读文章。
2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）首次明确了生态环境损害赔偿（以下简称损害赔偿）应当“应赔尽赔”。在损害赔偿制度改革十周年之际，《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）进一步对“应赔尽赔”进行了规范阐释，丰富和完善了中国特色的损害赔偿制度体系。对于损害赔偿制度的适用范围，亦即“应赔”的范畴，在理解上存在一定分歧。有观点认为，发生生态环境损害不意味着应当赔偿，只有达到严重影响生态环境后果的损害时，造成环境污染或生态破坏的主体才需承担修复及赔偿责任。笔者认为，上述观点是对相关规定的简单、片面理解。“应赔”意味着生态环境损害不论大小，有损害必应有赔偿。首先，从解释论角度，《改革方案》并未将制度的适用范围完全局限于发生严重生态环境损害的情形。其次，从制度初衷及实践来看，“应赔”范畴也不应局限于严重损害的情形。以较大及以上突发环境事件这一适用情形为例，2023年我国共发生各类突发环境事件仅130起，符合索赔条件的占比更少。如将制度适用范围如此限定，实践中各赔偿权利人办理的案件预计将寥寥无几，制度自身将面临被虚置的可能，与制度初衷不符。再次，《民法典》与《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）相结合，进一步夯实了“应赔”的边界。《管理规定》明确了对“对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小”案件的简化办理流程，进一步明确了发生损害即意味着“应赔”。本次出台的《意见》对此予以延续，对什么情形应纳入“应赔”范畴进行了更为详尽的回应。《管理规定》以“负面清单”的方式列举了6种行政机关可不予索赔的情形，从而将行政机关推进“应赔”工作职责化。实践中对上述不启动情形的困惑和争议主要集中在“环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿”的情形上，各地实践就此尺度不一且高度依赖专家判定，不利于索赔的及时、高效展开。对此，《意见》就“显著轻微”案件的判定标准予以细化，有效提升了各地案件筛查标准的可操作性与统一性，增强了索赔启动的可预期性。《意见》还细化了简单案件的办理规则。损害一旦发生，相关行政机关均应依法启动索赔工作。随着案件数量的增多以及索赔工作的常态化开展，所有案件均通过专业机构鉴定评估这一改革初期的标准流程开展将会耗时耗力，且可能出现修复金额与鉴定评估金额“倒挂”现象。为此，《意见》明确了判定标准、评估方式以及专家要求等问题。同时，还明晰了什么是重大案件，从而丰富和完善了损害赔偿分类推进规则体系。索赔到底是为了什么？这是损害赔偿制度改革的核心问题。损害赔偿制度虽是“环境有价”的具体表达，但并不以取得金钱赔偿为第一诉求。在制度构建过程中，实现受损环境的修复成为核心诉求。因此，赔偿的具体体现方式包括了原位修复、替代修复以及货币赔偿。实践中，原位修复的争议问题相对较少，但替代修复的适用与赔偿资金的管理难题较为突出，相关实践探索也不尽相同，这给规则适用的统一性带来困扰。《意见》对替代修复及资金管理机制进行了诸多创新性探索，在坚持公益实质性恢复的同时，有力实现了各种利益的平衡。首先，《意见》间接认可了认购碳汇这种新型履责方式。在索赔启动部分，通过将认购碳汇列为先行履行修复责任的方式，正式在损害赔偿规范中赋予其正当性。其次，明确鼓励赔偿义务人自行开展替代修复活动。再次，对替代修复项目的确定采取了更灵活开放的态度，未将修复项目机械限定在损害发生地的临近区域，也未要求修复项目与损害事件简单一一对应。无论是建立替代修复项目库、建立修复基地还是在符合相关规定的前提下将赔付至财政的资金统筹组织开展替代修复，都体现了一定程度的时空灵活性。此外，《意见》虽继续要求资金管理应遵照财政部门相关规定执行，但结合前述的资金统筹使用规定，实际已为各地进一步探索损害赔偿资金使用和管理开辟了新的空间。对造成生态环境损害的主体而言，“应赔尽赔”是义务；对作为赔偿权利人的政府而言，实现损害的“应赔尽赔”则是职责所在，相关行政机关不得选择性索赔。但随之而来的问题是，程序正当原则在民事属性的损害赔偿中是否还应继续适用？应当明确的是，赔偿权利人为政府且索赔结果关乎公共利益决定了损害赔偿也应注重程序规则的构建。但是，损害赔偿又有别于传统的行政执法。一方面，其民事属性决定了传统行政执法所遵循的各类程序规定不宜直接移植。另一方面，损害赔偿的推进高度依赖外部专业支撑，这也使得工作程序有一定的特殊性。因此，程序正义问题是损害赔偿的难点所在，也是实现索赔职责法定化必须解决的问题。《意见》在坚持适度灵活性的同时，明确了行政机关必须遵循的法定程序，针对调查、鉴定评估、磋商以及修复各环节行政机关的履职要求及时限问题进行细化，完善了宽严有度的损害赔偿程序规则。首先，明确了开展生态环境损害鉴定评估的时间不计入办案期限，从而解决了实践中鉴定评估时间过长可能影响办案时限的问题。其次，规定了磋商时限、磋商不成的认定标准与程序等问题，有效防止了久磋不决。再次，就修复评估的流程等问题作出细化规定，进一步增强了修复活动的规范性。《意见》通过理顺与相关制度的衔接流程，使得损害赔偿制度更好融入了现行环境治理体系之中。一方面，索赔与执法活动密切相关，《若干意见》就二者的衔接提出了总体要求，为地方层面的细化与落实提供了依据。另一方面，进一步理顺了损害赔偿与公益诉讼的衔接流程，规定了合作情形、告知时限等问题，有利于促使两种制度相互配合，共同维护好国家利益与社会公共利益。在凸显程序之治的同时，《意见》继续从实体上回应了实践中面临的部分难点问题，包括不启动情形中已经履行赔偿责任的认定、鉴定评估报告及磋商协议的内容要求、可以不组织修复效果评估的情形等，进一步推进了损害赔偿制度的规范化与体系化。在十年制度改革实践中，我国损害赔偿制度体系构建采取了“法律+政策文件”双轮驱动的模式，实践证明，损害赔偿制度完全立得住、行得通、走得远。《意见》是对不断积累的改革经验的总结与提炼。我国正在编纂生态环境法典，损害赔偿相关条款将成为法典的有机组成部分。待法典出台后，中国特色的生态环境损害赔偿制度体系将正式确立。
